推动建立以安全信用为核心的新型监管机制

——《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》系统解读

5月9日，安全监管总局印发了《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（以下简称《实施办法》），从目的依据、纳入情形、管理时限、工作责任和程序及相关保障措施等方面，分别作出规定。这是安全生产领域认真贯彻落实党中央、国务院关于加强社会信用体系建设一系列决策部署的重要举措。《实施办法》的落地见效，对于落实企业安全生产主体责任，提升安全监管监察水平，加快实现安全生产状况的根本好转，具有重要意义。

一、《实施办法》出台的主要背景

建立健全社会信用体系，惩戒失信、褒扬诚信，是党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会持续作出的重要决策部署。2016年，习近平总书记主持中央改革领导小组会议先后4次审议信用建设议题，去年12月9日中央政治局第37次集体学习时，总书记又强调，对突出的诚信缺失问题，要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使之不敢失信、不能失信。《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》规定，要积极推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。近两年来，国务院先后出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》、《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等6件具有顶层设计意义的重要文件。为切实强化社会信用体系建设，国家层面上，建立了以国家发展改革委、人民银行牵头的社会信用体系建设部际联席会议制度（目前成员单位已达到47家），建立了常态化的诚信例会、业务协同、督促检查和绩效考核等制度措施，全面构建以信用为核心、以联合奖惩为手段的新型监管机制。

总局党组高度重视安全生产诚信体系建设，将其作为提升安全生产领域治理体系和治理能力现代化水平的有效途径，作为创新安全监管机制，有效落实企业安全生产主体责任的重要举措来认识和推动，在组织领导、制度建设、协调联动、舆论导向和系统平台保障等方面做了大量扎实有效的工作。在组织领导方面，总局率先申请成为部际联席会议成员单位，并将诚信建设的相关规定首次纳入新《安全生产法》和安全生产巡查、考核的重要内容。成立了总局安全诚信体系建设工作领导小组，建立了由办公厅具体牵头抓总、相关司局分工协作、有关单位强化技术支撑的责任保障体系，统筹强化组织协调和督促推进。在顶层设计和制度建设方面，将安全生产诚信体系建设的总体要求、制度框架、机制保障和基础支撑等方面的内容纳入有关法律法规和政策文件中。2015年7月，制定印发了《生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》，明确了“黑名单”管理的基本原则、适用要求、基本程序、惩戒措施和监管机制。在协同机制建设方面，积极协调争取社会信用体系部际联席会议牵头单位的支持，于去年5月份，会同18个部门（单位）联合签署了《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。《关于对安全生产领域守信生产经营单位及其有关人员开展联合激励的合作备忘录（稿）》，也正在签署过程中。在平台建设方面，积极参与全国信用信息共享平台建设，实现了总局与全国信用信息共享平台的连通、总局与工商总局国家企业信用信息公示系统的“点对点”信息交换。强化资金保障和项目建设，去年总局成为被纳入全国信用信息共享平台（二期）投资建设的14个部门之一，总局机关建设部分由中央财政拨付专项资金予以保障，总局同时安排配套资金，落实建设计划。在舆论引导方面，坚持主动发声，先后在《中国安全生产报》、《中国改革报》等发表文章和开展专题访谈，向全社会和全系统释放切实强化诚信建设的明确信号。在总局政府网站设立专栏，集中曝光安全生产领域违法失信行为，及时实施政策解读、舆情回应和信息发布更新，弘扬以人为本、关注安全、诚实守信的社会风尚。

二、《实施办法》有关条款的说明

《实施办法》共12条，主要内容可概括为以下几个方面：

 （一）关于联合惩戒对象标准的界定。《实施办法》第二条明确了生产经营单位及其有关人员的10种失信行为的具体情形，既包括生产经营单位在生产经营建设过程中发生的失信行为，也包括责任事故发生之后的失信行为，同时涉及到相关技术服务机构的失信行为。界定失信行为的具体标准，主要基于以下几点考虑：

一是注重法治和德治相融合。10项失信行为具体标准，既是法律法规层面、也是道德诚信层面上需要共同惩戒的行为。对于安全失信行为，既通过法律的强制性加以规范，让行为主体失“里子”；又通过向全社会公告和公开曝光等让其失“面子”，有效督促生产经营单位和技术服务机构切实提升安全诚信水平。

二是突出因未依法依规履职尽责造成严重后果的行为。如第二条第1款“发生较大及以上生产安全责任事故，或2年内累计发生3起及以上造成人员死亡的一般生产安全责任事故的”。

三是突出主观故意的失信行为。如第二条第2-6款、第9款，涵盖了从安全生产许可到生产经营过程管理再到发生事故后等环节的失信行为，重点突出存在“欺骗”、“瞒报”、“伪造”、“阻碍”、“对抗”等主观故意行为，即使未造成严重后果，也应纳入联合惩戒对象管理。

四是突出重点行业领域。如“矿山、危险化学品、金属冶炼等高危行业建设项目安全设施未经验收合格即投入生产和使用的”（第7款），“矿山生产经营单位存在超层越界开采、以探代采行为的”（第8款）等情形，要纳入联合惩戒对象管理。

五是体现了安全生产与职业健康一体化监管的要求。《实施办法》中第二条第3款中“或职业病危害严重超标，不及时整改，仍组织从业人员冒险作的”，第10款“安全生产和职业健康技术服务机构出具虚假报告或证明，违规转让或出借资质的”，将安全生产与职业健康进行统一界定，倒逼企业切实做到诚信守法，全面协调强化安全生产与职业健康工作。

（二）关于联合惩戒对象和“黑名单”统一管理。《实施办法》第三条将联合惩戒对象存在严重违法违规行为并符合以下3种情形之一的，纳入“黑名单”管理：一是发生重特大生产安全责任事故的；二是1年内累计发生2起较大生产安全责任事故的；三是发生性质恶劣、危害性严重、社会影响大的典型较大生产安全责任事故的。

在联合惩戒备忘录签署之前出台的“黑名单”管理暂行规定，界定了纳入“黑名单”管理的5项具体标准。《暂行规定》实施两年多来，各级安全监管部门向社会公布了