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强化源头管控 严格安全准入——《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南全面加强安全生产源头管控和安全准入工作的指导意见》解读

来源: 发布时间: 2017-04-20



强化源头管控 严格安全准入

——《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南全面加强安全生产源头管控和安全准入工作的指导意见》解读

近日,国务院安委办印发《关于实施遏制重特大事故工作指南全面加强安全生产源头管控和安全准入工作的指导意见》(安委办〔2017〕7号,以下简称《意见》)。《意见》从总体思路、重点任务、保障措施三大方面提出了指导性意见,为更有效地加强源头管控、严格安全准入、防范和遏制遏制重特大事故提供了重要遵循。

一、制定《意见》的必要性

国务院安委办制定出台《意见》主要有以下三个方面的考虑:

一是突出抓好“牛鼻子”工程。近年来,安全生产重特大事故时有发生,去年全年发生重特大事故32起,平均每月近3起,不但给人民群众生命财产安全造成重大损失,也引起社会广泛关注,产生了较大的社会负面影响。党的十八届三中、四中、五中全会,中央城市工作会议、2016政府工作报告等都对遏制重特大事故作了突出强调。围绕这一工作重心,《意见》以源头管控和安全准入为抓手,与其他手段形成合力,旨在坚决遏制重特大事故发生。

二是细化了《工作指南》的相关要求。2016年,国家安全监管总局出台了《标本兼制遏制重特大事故工作指南》(安委办〔2016〕3号,以下简称《工作指南》),其中对全面加强安全生产源头管控和安全准入工作提出原则要求。对此,《意见》进一步细化措施,并与《工作指南》、《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》(安委办〔2016〕11号)等共同构成防范和遏制重特大事故的系统性举措。

三是坚持问题导向。一些地方和企业在安全生产源头管控和准入关口上把控不严不实的现象仍然存在,如项目规划设计安全评估还不到位,城乡安全保障布局不合理现象较为突出;有些生产工艺、技术、设备和材料存在“先天不足”,高危行业和重点行业领域关键岗位人员安全素质和职业安全技能不能满足岗位需要等。解决上述突出问题,必须加大安全准入把关力度。

二、抓住关键,明确五大方面重点任务

《意见》确立了“构建集规划设计、重点行业领域、工艺设备材料、特殊场所、人员素质‘五位一体’的源头管控和安全准入制度体系”的目标要求,并据此提出五个方面的重点任务。

第一,明确规划设计安全要求。具体包括四方面的要求:

一是加强规划设计安全评估。因规划设计把关不严,造成严重后果,这方面的教训很多。如山东省青岛市“11•22”输油管道泄露爆炸事故,暴露出一些地区在规划和管线设计中存在隐患和风险。突出表现在部分城乡规划和管线工程设计对安全生产要求考虑不充分,产生安全隐患;违反已批准的城乡规划进行设计、建设,产生隐蔽致灾隐患。为此,《意见》明确要求高危项目必须开展安全风险评估和防控风险论证,明确重大危险源清单。职业病防治工作关系到广大劳动者的身心健康,是重大的民生问题。近年来,我国职业健康监管工作虽然取得积极进展,但总体发展仍不平衡,面临的形势依然严峻。《意见》要求按照《安全生产法》、《职业病防治法》等有关要求,严格落实规划审批工作,确保安全生产和职业病防治工作与经济社会发展同规划、同设计、同实施、同考核评估。

二是科学规划城乡安全保障布局。随着我国城镇化进程加快,长期积累的安全生产矛盾正在集中显现,部分城区与工业区相向发展形成粘连,尤其是城乡建设中安全规划不到位的问题日益凸显,安全防护距离不符合相关标准,形成了新的隐患。如重庆天原化工厂“4•15”事故、天津港“8•12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故给规划安全敲响了警钟。为此,《意见》强调各地区城乡规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须严把安全关,科学设定安全防护距离、紧急避难场所和应急救援能力布局,同时要求明确安全管控责任部门及责任人。鉴于化工园区的特殊安全要求,《意见》要求加快实施人口密集区域的危险化学品和化工企业生产仓储场所安全搬迁工程。

三是严把工程管线设施规划设计安全关。当前我国部分已建油气管道存在着占压、安全距离不足、不满足安全要求的交叉穿越等突出问题。《意见》要求工程管线规划布局、设计与敷设要依法依规,并完善相应的建设规范,健全油气管线安全监管措施和办法,从严控制人员密集区域管线输送压力等级,鼓励各地区按照安全、有序原则建设地下综合管廊。为确保各地、各单位将加强安全管控贯穿于规划、建设、运营全过程,《意见》提出建立地下综合管廊安全终身责任制和标牌制度,接受社会监督。

四是严把铁路沿线生产经营单位规划安全关。铁路沿线的生产安全不仅关乎生产经营单位自身,更与铁路正常交通运输及旅客人身安全息息相关。2016年济南联华恒基经贸有限公司“11•29”爆炸事故,致相邻的京沪高铁桥接触网断电,多趟列车晚点,部分列车停运。据调查,发生爆炸事故的厂房离京沪高铁桥仅50米左右,不符合《铁路安全管理条例》的相关规定。为此,《意见》要求铁路沿线生产经营单位的规划与建设要严格执行相关法律、法规和标准,并严控安全防护距离。

第二,严格重点行业领域安全准入。主要涉及三个方面的具体要求:

一是合理确定企业准入门槛。近些年,重点行业领域因安全生产行政审批把关不严,直接或间接导致事故发生的案例屡见不鲜。如天津港“8•12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告显示,有关部门在明知瑞海公司未取得法定审批许可手续,仍批准瑞海公司从事港口危险货物经营,明知其危险货物堆场改造项目未批先建,仍批准其验收通过,埋下了重大隐患。事故血的教训极其深刻,必须牢记,确保安全准入标准不降低。为此,《意见》要求各地区要明确高危行业领域企业安全准入条件。为明确规范高危行业领域可使用生产原料的范围,上海等地已根据本地实际情况,建立了《禁止、限制和控制危险化学品目录》并颁布实施。《意见》也鼓励各地根据实际制定本地区危险化学品、烟花爆竹和矿山等“禁限控”目录并严格执行。

二是完善建设项目安全设施和职业病防护设施“三同时”制度。《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规对安全生产设施和职业病防护设施明确提出了“三同时”制度。特别是对劳动者安全健康和社会危害较大的矿山、危险化学品生产、储存企业,以及发生事故损失大、社会影响大的重点建设项目等,必须严格落实“三同时”的有关规定,特别强调一旦发生事故,将依法予以处罚。在实际工作中,应进一步完善“三同时”管理规定,突出重点,加大监督检查力度,严格审查验收程序,确保从源头上不留安全隐患。

三是严格审批重点行业领域建设项目。近年来,我国安全生产事故总量呈下降趋势,但煤矿、危险化学品、烟花爆竹等仍是事故频发的重点行业。为遏制重特大事故,应从源头上严格按照法律法规及相关标准要求,从严审批这些行业领域的建设项目。如《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》(国办发〔2013〕99号)《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号)、《2016年能源工作指导意见》等都对煤矿项目均提要从严审批要求。《危险化学品建设项目安全许可实施办法》对新建、改建、扩建危险化学品生产、储存装置和设施项目,进行建设项目安全审查。根据相关规定,《意见》要求高危项目审批必须把安全生产作为前置条件,严格规范矿山、危险化学品“两重点一重大”及烟花爆竹建设项目前期工作阶段部门的联合审批制度。

第三,强化生产工艺、技术、设备和材料安全准入。这里涉及五个方面的具体要求:

一是加快淘汰退出落后产能。国家“十三五”规划纲要提出要加快钢铁、煤炭等行业过剩产能退出。